NSA zbada, czy ulgi w opłatach za przedszkola nie łamią prawa.

Autor: Małgorzata Tabaszewska - Biblioteka Prawa Oświatowego

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do NSA z wnioskiem o wyjaśnienie, czy ustanawianie w uchwałach rad gmin ulg w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym drugiego lub kolejnych dzieci z tej samej rodziny stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w u.s.o. Wątpliwości powstały na tle rozbieżnych interpretacji sądów administracyjnych.
 
Brak jasnych regulacji


Ustawa o systemie oświaty, w art. 6 ust. 1 pkt 2 i w art. 14 ust. 5, nie wskazuje, jakimi regułami powinny kierować się samorządy przy ustalaniu wysokości opłat. Niektóre gminy, dążąc do objęcia edukacją przedszkolną jak największej liczby dzieci, oferują rodzicom ulgi w opłatach za drugie i każde kolejne dziecko zapisane do przedszkola. Uchwały zawierające takie postanowienia bywają jednak kwestionowane przez organ nadzoru (wojewodów) ze względu na zarzucane im naruszenie zasady ekwiwalentności i gwarancji równego traktowania obywateli. Sądy administracyjne nie są w tej sprawie zgodne – w zbliżonym stanie faktycznym są w stanie wydać przeciwne orzeczenia.

Sprzeczne orzecznictwo

Stosowanie niższej stawki opłat wobec drugiego i kolejnego dziecka posłanego do przedszkola prowadzi do różnicowania sytuacji prawnej obywateli i nie ma racjonalnego związku z celem i treścią u.s.o. – tak zapatruje się na ten problem część judykatury. Zdaniem sądów, skoro opłata wnoszona za usługi przedszkola nie jest taka sama za każde dziecko uczęszczające do przedszkola, to dochodzi tu do nierównego traktowania obywateli. Łamana jest jeszcze jedna zasada – ekwiwalentności świadczeń. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem opłata pobierana przez przedszkola ma charakter ekwiwalentu za świadczone usługi edukacyjne i wychowawcze, jej wysokość i zasady naliczania mogą być uzależnione jedynie od liczby godzin zajęć, z których korzysta dziecko. Uchwała rady gminy, która nie uzależnia wysokości opłat od uzyskiwanych w zamian świadczeń (usługi przedszkola), łamie powyższą zasadę. Dzieje się tak w przypadku ulg – tu liczą się nie ekwiwalentne w stosunku do opłaty świadczenia, a cechy podmiotu korzystającego z tych usług (liczba dzieci). I jeszcze jedno: samorządy, które traktują ulgi jako element polityki wspierania rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji socjalnej, są w błędzie. Zniżki w opłatach nie są przecież uzależnione od dochodu rodziny – z ulg mogą korzystać zarówno zamożne, jak i najuboższe rodziny. To najważniejsze argumenty, które orzecznictwo wysuwa przeciw ulgowemu traktowaniu części rodzin.

W judykaturze spotkać można też odmienne podejście, zdaniem RPO, bardziej przekonujące, oparte na założeniu, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego. Część sądów administracyjnych wskazuje, że różnicowanie sytuacji prawnej obywateli nie musi zawsze prowadzić do naruszenia zasady równości. Zwłaszcza jeśli odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej obywateli pozostaje w związku z innymi wartościami i normami konstytucyjnymi. Wychodząc z tego założenia, sądy wskazują na cel wprowadzania takich ulg. A jest nim dotarcie z ofertą edukacji przedszkolnej do jak największej liczby dzieci i wsparcie zamieszkujących na terenie gminy rodzin.
 
RPO popiera ulgi


W liście skierowanym do NSA Irena Lipowicz zwraca się o wyjaśnienie rozbieżności w orzecznictwie. Nie ukrywa jednocześnie, że bliższe jest jej drugie z wyżej zaprezentowanych stanowisk judykatury. Zdaniem Rzecznik system ulg zachęcających rodziców do korzystania z usług przedszkoli to instytucja i pożyteczna społecznie, i zgodna z prawem. 

– Nie ulega wątpliwości, że zasady naliczania opłat za przedszkola nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równości – pisze RPO. Jej zdaniem stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku dochodzi do naruszenia zasady równości, wymaga porównania podmiotów podobnych, czyli dających się porównać. – W tym przypadku porównywane powinny być opłaty wnoszone przez rodziny dzieci w wieku przedszkolnym, a nie, jak wskazały sądy administracyjne, które uznały ulgi za niezgodne w prawem, wysokość opłaty za konkretne dziecko korzystające z opieki przedszkolnej – uważa Rzecznik.

Błędny, według Ireny Lipowicz, jest też argument części sądów używany do obalenia legalności ulg, a polegający na uznaniu, że ulgi te są elementem pomocy socjalnej. Celem wprowadzania ulg jest przecież przede wszystkim upowszechnienie edukacji przedszkolnej, a co za tym idzie – wyrównywanie szans edukacyjnych i umożliwienie realizacji konstytucyjnego prawa do nauki. Rzecznik przypomina, że obowiązujące przepisy art. 71 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym umożliwiają samorządom wspieranie zamieszkałych na ich terenie rodzin, a pomoc ta nie musi być kierowana wyłącznie do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. – Wsparcie może bowiem wynikać z uznania roli, jaką pełnią w społeczeństwie rodziny wychowujące dzieci. W dłuższej perspektywie taka polityka może również sprzyjać zwiększeniu przyrostu naturalnego poprzez ułatwienie decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci – argumentuje Rzecznik.

Zdaniem RPO nie ma też mowy o złamaniu zasady ekwiwalentności. System ulg nie wpływa na wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców. Koszt zniżek finansuje gmina jako podmiot ustawowo zobowiązany do prowadzenia przedszkoli. Zasada ekwiwalentności zostałaby naruszona, gdyby obowiązek finansowania zniżek przerzucony został na innych obywateli lub gdyby korzystającym z przedszkoli narzucono opłaty w wysokości przekraczającej wartość usług.

Partnerzy »

Instytut Allerhanda

Instytut Allerhanda

Więcej »

Prawnik w Mediacji

projekt poświęcony mediacji

Więcej »

Statystyka »

Użytkowników on-line:55

Zalogowanych użytkowników:0

Zarejestrowanych użytkowników:30

Udzielone porady:2448

Zamieszczone porady:177

Ilość wzorów pism:111

Ilość artykułów:1101